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——關(guān)于阜陽市公共資源交易監(jiān)督管理局在招投標(biāo)領(lǐng)域串通投標(biāo)等突出問題專項(xiàng)整治工作中的主要做法

阜陽市公共資源交易監(jiān)督管理局  李東風(fēng)

長期以來，由于行為復(fù)雜隱蔽、調(diào)查難取證難，串通投標(biāo)成為工程建設(shè)領(lǐng)域招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的一大頑疾，嚴(yán)重干擾了公平競爭的招標(biāo)投標(biāo)市場秩序，傷害其他投標(biāo)人的利益，浪費(fèi)了國有資金。

經(jīng)過綜合監(jiān)管實(shí)踐，阜陽市探索出了“一二三步走”組合拳，改革招標(biāo)投標(biāo)方式，創(chuàng)新監(jiān)管模式，對招投標(biāo)領(lǐng)域出現(xiàn)的串通投標(biāo)等突出問題專項(xiàng)整治的作用日益顯現(xiàn)。

一、 何為“串通投標(biāo)”    

 1、招標(biāo)人（招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）與投標(biāo)人通過泄露潛在投標(biāo)人的名單、量身定做招標(biāo)文件等方式串通投標(biāo)；

 2、投標(biāo)人與評標(biāo)委員會通過招標(biāo)文件中評標(biāo)委員會的自由裁量權(quán)分值進(jìn)行傾向性打分進(jìn)行串通投標(biāo)；

 3、投標(biāo)人之間未達(dá)到中標(biāo)的目的，利用報(bào)價(jià)平均值的計(jì)算公式，采用多家投標(biāo)人串通投標(biāo)。

二、 打擊“串通投標(biāo)”行為刻不容緩

雖然《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等相關(guān)的法律、法規(guī)對串通投標(biāo)均有有比較詳細(xì)的表述，但是要查處串通投標(biāo)行為相對較為困難，難度就在于證據(jù)的收集，有時(shí)候明明知道是投標(biāo)人在相互串通投標(biāo)，也會因?yàn)闆]有確鑿的證據(jù)而無法認(rèn)定，甚至部分項(xiàng)目在公安、紀(jì)檢等部門的介入下，最后仍不能進(jìn)行認(rèn)定。

目前，隨著全國上下、招標(biāo)人、投標(biāo)人及相關(guān)部門對有效最低價(jià)評標(biāo)辦法的質(zhì)疑，建設(shè)工程類項(xiàng)目的招標(biāo)評標(biāo)辦法各地均采用不同方式的平均值計(jì)算報(bào)價(jià)的得分，導(dǎo)致投標(biāo)人為了提高中標(biāo)率，不得不采用多家投標(biāo)人串通投標(biāo)，已達(dá)到中標(biāo)的目的，可以不夸張的說，只要采用平均值計(jì)算投標(biāo)報(bào)價(jià)得分的評標(biāo)辦法，均存在不同程度的圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象。而招投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查手段極其有限，常規(guī)手段根本無法取證，因此，被依法查處的串通投標(biāo)案件少之又少，造成串通投標(biāo)現(xiàn)象就越來越多，危害也越來越大。

三、我市在解決串通投標(biāo)突出問題的主要舉措

（一）防止招標(biāo)人（招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）與投標(biāo)人通過泄露潛在投標(biāo)人的名單、量身定做招標(biāo)文件等方式串通投標(biāo)的做法：

1、開展全流程電子招標(biāo)投標(biāo)，取消投標(biāo)報(bào)名環(huán)節(jié)，招標(biāo)文件采用互聯(lián)網(wǎng)公開隨意下載，投標(biāo)保證金遞交采用多家銀行虛擬賬號、金融機(jī)構(gòu)保函等多種方式，防止招標(biāo)人（招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）通過報(bào)名和投標(biāo)保證金遞交環(huán)節(jié)獲取潛在投標(biāo)人名單，造成泄漏風(fēng)險(xiǎn)，給投標(biāo)人串通投標(biāo)造成便利；

2、制定推廣招標(biāo)文件示范文本及多種評標(biāo)辦法，采用電子招標(biāo)固化招標(biāo)文件條款，具體內(nèi)容不允許修改，由招標(biāo)人線上根據(jù)具體項(xiàng)目類別不同，填空完成招標(biāo)文件和選擇不同的評標(biāo)辦法，防止招標(biāo)人（招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）未特定的投標(biāo)人設(shè)定傾向性加分因素，量身定做招標(biāo)文件，防范招標(biāo)人及其代理機(jī)構(gòu)與投標(biāo)人串通投標(biāo)。。

（二）防止投標(biāo)人與評標(biāo)委員會通過招標(biāo)文件中評標(biāo)委員會的自由裁量權(quán)分值進(jìn)行傾向性打分進(jìn)行串通投標(biāo)的具體做法：

    1、在通用工程施工招標(biāo)中，取消施工組織設(shè)計(jì)評審。我市結(jié)合建設(shè)工程實(shí)際情況，在項(xiàng)目施工招標(biāo)中，取消通用項(xiàng)目的施工組織設(shè)計(jì)的評審，改為投標(biāo)人在投標(biāo)環(huán)節(jié)不再提供施工組織設(shè)計(jì)，由中標(biāo)人中標(biāo)后在項(xiàng)目開工前根據(jù)施工現(xiàn)場情況編制施工組織設(shè)計(jì)報(bào)監(jiān)理單位審批后作為后期指導(dǎo)施工的依據(jù)。該做法不僅節(jié)約了投標(biāo)人的成本，減少了評標(biāo)中的人為因素，也一定程度上降低了廉政風(fēng)險(xiǎn)，防范了評標(biāo)評審專家與投標(biāo)人串通投標(biāo)。

（編制施工組織設(shè)計(jì)的初衷。施工組織設(shè)計(jì)是依據(jù)設(shè)計(jì)圖紙根據(jù)施工現(xiàn)場的條件以及當(dāng)?shù)氐纳鐣Y源，對擬建工程施工的全過程實(shí)行科學(xué)管理的設(shè)想和計(jì)劃。通過施工組織設(shè)計(jì)的編制，可以全面考慮擬建工程的各種具體施工條件，揚(yáng)長避短地?cái)M定合理的施工方案，確定施工順序、施工方法、勞動(dòng)組織和技術(shù)經(jīng)濟(jì)的組織措施，合理地統(tǒng)籌安排擬定施工進(jìn)度計(jì)劃，保證擬建工程按期交付使用，為擬建工程的施工方案在經(jīng)濟(jì)上的合理性、技術(shù)上的科學(xué)性、在實(shí)施工程上的可能性進(jìn)行分析、論證。同時(shí)也為建設(shè)單位編制基本建設(shè)計(jì)劃和施工企業(yè)編制施工計(jì)劃提供依據(jù)。施工企業(yè)可以提前掌握人力、材料和機(jī)具使用上的先后順序，全面安排資源的供應(yīng)與消耗、合理地確定臨時(shí)設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模和用途以及臨時(shí)設(shè)施、材料和機(jī)具在施工場地上的布置方案。當(dāng)前投標(biāo)人編制施工組織設(shè)計(jì)的問題現(xiàn)狀。投標(biāo)人在投標(biāo)時(shí)編制施工組織設(shè)計(jì)只是為了響應(yīng)招標(biāo)文件。隨著電子招投標(biāo)的發(fā)展，招標(biāo)公告發(fā)出后幾乎所有的項(xiàng)目均不進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，潛在投標(biāo)人也不自行進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，對施工現(xiàn)場幾乎完全不了解，只是對照招標(biāo)文件的要求作出響應(yīng)，或根據(jù)以往編制投標(biāo)文件的經(jīng)驗(yàn)及以往的施工組織設(shè)計(jì)的范本進(jìn)行編制，根本不切合實(shí)際，也不能指導(dǎo)后期施工。施工單位進(jìn)場后需要根據(jù)施工現(xiàn)場的地形、地貌及相關(guān)情況重新進(jìn)行編制并報(bào)監(jiān)理單位審批后方可實(shí)施。評標(biāo)委員會在評標(biāo)過程中針對施工組織設(shè)計(jì)的評審也只是根據(jù)招標(biāo)文件的要求進(jìn)行評審，只看是否缺項(xiàng)及感官認(rèn)識進(jìn)行評審，很少針對具體內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)評審。施工組織設(shè)計(jì)評審主要做法。既然施工組織設(shè)計(jì)在前期編制中無法切合施工現(xiàn)場實(shí)際，且進(jìn)場后重新編制的相關(guān)內(nèi)容需經(jīng)監(jiān)理單位審批，評審已無實(shí)際意義，為何還要將其納入評審內(nèi)容。）

2、取消清單分項(xiàng)報(bào)價(jià)評審，投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)采用固定總價(jià)報(bào)價(jià)方式，投標(biāo)人不再對清單進(jìn)行分項(xiàng)報(bào)價(jià)，通過投標(biāo)人的報(bào)價(jià)與最高投標(biāo)限價(jià)進(jìn)行對比計(jì)算投標(biāo)報(bào)價(jià)浮動(dòng)率，作為工程進(jìn)行最終結(jié)算的依據(jù)。減輕了企業(yè)投標(biāo)負(fù)擔(dān)，防范評標(biāo)評審專家、清標(biāo)系統(tǒng)專業(yè)人員、投標(biāo)企業(yè)相互串通投標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。

清單分項(xiàng)報(bào)價(jià)評審的初衷。對清單分項(xiàng)報(bào)價(jià)評審，目的是通過造價(jià)專業(yè)的評標(biāo)專家對投標(biāo)文件的分析報(bào)價(jià)進(jìn)行客觀、專業(yè)、負(fù)責(zé)的評審，分析找出問題、剖析原因、提出專業(yè)意見，供評標(biāo)委員會和招標(biāo)人參考，以利于提高評標(biāo)質(zhì)量。通過對有效控制工程造價(jià)，避免簽訂合同后甲乙雙方的糾紛和防止工程腐敗，暗箱操作，以便后期對工程項(xiàng)目的管理。清單分項(xiàng)報(bào)價(jià)評審問題現(xiàn)狀。目前評標(biāo)專家在評審過程中面對大量的分項(xiàng)報(bào)價(jià)沒有足夠的時(shí)間進(jìn)行人工逐項(xiàng)分析、評審，完全依賴于計(jì)算機(jī)的清標(biāo)軟件進(jìn)行評審，對后期的施工結(jié)算及審計(jì)決算起不了太大作用。以下對清標(biāo)做一解釋。

所謂的清標(biāo)是通過計(jì)算機(jī)進(jìn)行核對、篩選、比較等方法對投標(biāo)文件進(jìn)行基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)分析和整理工作。找出招標(biāo)文件中可能存在的疑義或者顯著異常的數(shù)據(jù)，為初步評審和詳細(xì)評審提供基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

清標(biāo)的內(nèi)容很多，主要內(nèi)容包括：一是偏差審查，即對照招標(biāo)文件，查看投標(biāo)人的投標(biāo)文件組價(jià)規(guī)則是否完全響應(yīng)招標(biāo)文件，是否改變招標(biāo)文件中的清單工程量；二是符合性審查，即對投標(biāo)文件中是否存在更改招標(biāo)文件中工程量清單內(nèi)容進(jìn)行審查；三是計(jì)算錯(cuò)誤審查，即對投標(biāo)文件的報(bào)價(jià)是否存在算術(shù)性錯(cuò)誤進(jìn)行審查；四是合理價(jià)分析，即對清單工程量中的重點(diǎn)材料單價(jià)進(jìn)行評審，是否存在過高或過低的現(xiàn)象；五是否存在嚴(yán)重的不平衡報(bào)價(jià)；六是否改變暫估價(jià)、暫列金額、安全文明施工費(fèi)等不可競爭項(xiàng)目；其他內(nèi)容包括對措施費(fèi)用合價(jià)包干的項(xiàng)目單價(jià)，要對照施工方案的可行性進(jìn)行審查；對工程總價(jià)、各項(xiàng)目單價(jià)及要素價(jià)格的合理性進(jìn)行分析、測算；對投標(biāo)人所采用的報(bào)價(jià)技巧，要辯證地分析判斷其合理性；在清標(biāo)過程中要發(fā)現(xiàn)清單不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋憩F(xiàn)所在，妥善處理等。對以上清標(biāo)內(nèi)容的評審均來自于招標(biāo)人發(fā)布的清單工程量及最高投標(biāo)限價(jià)相應(yīng)的各分項(xiàng)組價(jià)。

清標(biāo)軟件的使用為評審提供便利的同時(shí)也帶來不必要的問題。根據(jù)實(shí)際情況，清標(biāo)軟件的清標(biāo)結(jié)果，大致會出現(xiàn)改變招標(biāo)人提供的清單工程量；投標(biāo)人對重點(diǎn)材料的價(jià)格過高或過低；改變招標(biāo)人提供的暫估價(jià)、暫列金額、安全文明施工費(fèi)等不可競爭費(fèi)以及存在嚴(yán)重不平衡報(bào)價(jià)等不符合招標(biāo)文件規(guī)定的內(nèi)容。當(dāng)前評標(biāo)委員會在評標(biāo)過程中基本上依據(jù)清標(biāo)軟件的清標(biāo)結(jié)果，不分重大偏差和細(xì)微偏差都會否決該投標(biāo)，造成很多投標(biāo)人因一些細(xì)微偏差而被評標(biāo)委員會否決投標(biāo)。同時(shí)個(gè)別評審專家在此方面自由裁量權(quán)過大，對不滿意的投標(biāo)人從中查找問題進(jìn)行否決投標(biāo)，容易滋生腐敗。

清單分項(xiàng)報(bào)價(jià)評審主要做法。根據(jù)工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范要求，招標(biāo)人提供的清單工程量不允許改變；招標(biāo)人給出的不可競爭費(fèi)用不允許改變；投標(biāo)人所報(bào)材料價(jià)格不允許超過招標(biāo)人提供市場信息價(jià)一定比例的范圍，且招標(biāo)人對清單中的材料價(jià)格限制種類較多又會形成最低投標(biāo)限價(jià)；同時(shí)評標(biāo)委員會還要限制嚴(yán)重的不平衡報(bào)價(jià)，以防給招標(biāo)人帶來損失。既然有如此多不允許改變情形，又何必要求投標(biāo)人進(jìn)行重新報(bào)送？加之投標(biāo)人投標(biāo)過程中基本上都是通過購買服務(wù)的方式聘請相應(yīng)的造價(jià)人員按照自己理想的總價(jià)和種種規(guī)定進(jìn)行分項(xiàng)組價(jià)，一不小心就會改變以上內(nèi)容造成投標(biāo)被否決。另外此項(xiàng)工作量較大，如采用紙質(zhì)文件，個(gè)別較大的項(xiàng)目單此項(xiàng)投標(biāo)文件就多到需要用貨車運(yùn)送，造成大量的紙張浪費(fèi)。事實(shí)上，目前招標(biāo)人基本上都編制了最高投標(biāo)限價(jià)及相應(yīng)的組價(jià)，投標(biāo)人完全可以使用招標(biāo)人的組價(jià)報(bào)總價(jià)，采用投標(biāo)報(bào)價(jià)與最高投標(biāo)限價(jià)同比例下浮的方式計(jì)算出分項(xiàng)組價(jià)，這樣既不存在投標(biāo)人改變不允許改變的內(nèi)容，也避免了投標(biāo)人因采用不平衡報(bào)價(jià)給招標(biāo)人帶來的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)這也符合工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范中“量價(jià)分離”原則，招標(biāo)人對自己編織的清單工程量負(fù)責(zé)，投標(biāo)人依然對自己所報(bào)出的價(jià)格負(fù)責(zé)。

投標(biāo)人投標(biāo)時(shí)采用固定總價(jià)報(bào)價(jià)方式，投標(biāo)人不再對清單進(jìn)行分項(xiàng)報(bào)價(jià)，通過投標(biāo)人的報(bào)價(jià)與最高投標(biāo)限價(jià)進(jìn)行對比計(jì)算投標(biāo)報(bào)價(jià)浮動(dòng)率 =【投標(biāo)報(bào)價(jià)-（ 暫估價(jià)、暫列金額）】/【最高投標(biāo)限價(jià)-（暫估價(jià)、暫列金額）】*100%。根據(jù)投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)浮動(dòng)率分別同比例下浮計(jì)算出各清單分項(xiàng)組價(jià)，形成投標(biāo)人的分項(xiàng)報(bào)價(jià)，以便后期施工過程中進(jìn)行計(jì)價(jià)。工程施工過程中如發(fā)生變更，利用招標(biāo)人最高投標(biāo)限價(jià)中有相同或類似綜合單價(jià)的，按相同或類似綜合單價(jià)*報(bào)價(jià)浮動(dòng)率記??；承包人投標(biāo)報(bào)價(jià)中無相同或類似綜合單價(jià)的，參照招標(biāo)文件重新組價(jià)，其中材料價(jià)格按招標(biāo)人最高投標(biāo)限價(jià)中的材料價(jià)格執(zhí)行；若最高投標(biāo)限價(jià)中沒有，執(zhí)行編制最高投標(biāo)限價(jià)時(shí)采用的同期當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)工程造價(jià)管理站發(fā)布的信息價(jià)，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)工程造價(jià)管理站發(fā)布的信息價(jià)中若沒有，按造價(jià)管理部門備案價(jià)格執(zhí)行；機(jī)械臺班單價(jià)按上述機(jī)械臺班費(fèi)用定額執(zhí)行；人工費(fèi)單價(jià)按安徽省最新政策文件規(guī)定執(zhí)行。重新組價(jià)部分按最高限價(jià)與中標(biāo)人投標(biāo)報(bào)價(jià)的報(bào)價(jià)浮動(dòng)率同比例下浮后進(jìn)行結(jié)算。

（三）優(yōu)化評標(biāo)評審辦法采用根據(jù)投標(biāo)截止時(shí)間后投標(biāo)人的家數(shù)多少，確定使用不同的報(bào)價(jià)評分計(jì)算方法的方式，有效防范投標(biāo)人利用報(bào)價(jià)傳統(tǒng)的平均值計(jì)算方式，串通多家共同投標(biāo)，抬高投標(biāo)價(jià)格，提高中標(biāo)率的行為。具體方法如下：

首先：確定評標(biāo)基準(zhǔn)值

（1）投標(biāo)人數(shù)在5家及以下的，投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的為評標(biāo)基準(zhǔn)值；

（2）投標(biāo)人數(shù)大于5家不足10家的，確定評標(biāo)基準(zhǔn)值=入圍投標(biāo)報(bào)價(jià)平均值×（1-D%）（D值在開標(biāo)現(xiàn)場由招標(biāo)人代表從至少五個(gè)數(shù)字中（1-10級差為1的連續(xù)數(shù)字中由招標(biāo)人自行選擇）隨機(jī)抽取。

（3）投標(biāo)人大于或等于10家且不足30家的，采用兩次平均確定評標(biāo)基準(zhǔn)值。其計(jì)算方法為：全部入圍投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行第一次算術(shù)平均，第一次平均值以下的投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行第二次算術(shù)平均，第二次的平均值作為評標(biāo)基準(zhǔn)值。

（4）投標(biāo)人數(shù)大于等于30家時(shí)，投標(biāo)報(bào)價(jià)最低的確定為評標(biāo)基準(zhǔn)值。

其次：投標(biāo)報(bào)價(jià)得分等于評標(biāo)基準(zhǔn)值/投標(biāo)人的報(bào)價(jià)*商務(wù)標(biāo)的權(quán)重。  

四、優(yōu)化招投標(biāo)市場環(huán)境初見成效

2019年以來，我市采用取消投標(biāo)人編制施工組織設(shè)計(jì)及工程量清單組價(jià)，不再對此兩項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行評審，同時(shí)我市采用根據(jù)投標(biāo)截止時(shí)間后參加投標(biāo)的投標(biāo)人家數(shù)確定對應(yīng)的評標(biāo)辦法，最大限度的控制了圍標(biāo)、串標(biāo)的發(fā)生。此種辦法的推行使我市建設(shè)工程類項(xiàng)目的投標(biāo)人家數(shù)基本上都在10至20家左右，沒有發(fā)生過投標(biāo)人為提高中標(biāo)率采用多家聯(lián)合拉動(dòng)平均值的計(jì)算導(dǎo)致投標(biāo)人家數(shù)在上百家甚至幾百家的現(xiàn)象。

一年多來，按照全市1500個(gè)建設(shè)工程項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目20家投標(biāo)人進(jìn)行計(jì)算，給每個(gè)投標(biāo)企業(yè)投一次標(biāo)節(jié)約紙張和裝訂費(fèi)用500元和編制施工組織設(shè)計(jì)及工程量清單組價(jià)各一份人員費(fèi)用10000元進(jìn)行計(jì)算，為投標(biāo)企業(yè)節(jié)約資金約5億元。不僅最大限度地壓縮了評標(biāo)專家的自由裁量權(quán)，降低了招標(biāo)人違規(guī)設(shè)定傾向性條款的空間，大大提高了評標(biāo)效率，更為投標(biāo)企業(yè)節(jié)省大量投標(biāo)成本，減輕了投標(biāo)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，優(yōu)化了營商環(huán)境，真正做到了“放管服”。

我局通過多次召開招標(biāo)人、投標(biāo)企業(yè)及人大、政協(xié)委員座談會，對此項(xiàng)工作進(jìn)行探討，與會人員對此辦法的使用反應(yīng)良好，表示該辦法充分體現(xiàn)了公平、公正原則，同時(shí)最大程度吸引了大量的央企、上市公司前來參與我市建設(shè)工程類項(xiàng)目的投標(biāo)競爭。進(jìn)一步優(yōu)化了我市招投標(biāo)市場環(huán)境。另外，我市最初使用此辦法公開招標(biāo)的部分項(xiàng)目已經(jīng)竣工驗(yàn)收，經(jīng)與審計(jì)部門了解，結(jié)算和決算過程中也較為順利。

五、科學(xué)監(jiān)管需建立長效機(jī)制

任何新事物的推行發(fā)展都會面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)和困境，評標(biāo)辦法的改革推行同樣面臨一系列的問題，主要體現(xiàn)在：一是此辦法的推行在招標(biāo)文件中要約定清楚，如約定不清，后期決算容易引發(fā)爭議；二是因該辦法改變了多年來傳統(tǒng)招標(biāo)投標(biāo)的慣性思維，部分招標(biāo)人在初次使用時(shí)不接受、不理解；三是此方法的使用較大程度影響了造價(jià)咨詢企業(yè)及部分造價(jià)人員的既得利益，對此反應(yīng)較為強(qiáng)烈。

盡管如此，我局認(rèn)為，隨著招標(biāo)投標(biāo)市場監(jiān)管體制的不斷改革進(jìn)步，招標(biāo)投標(biāo)制度建設(shè)的不斷完善，招標(biāo)投標(biāo)市場環(huán)境的不斷優(yōu)化，新的評標(biāo)辦法會在實(shí)踐中得到不斷改進(jìn)，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。